Wikborg Rein nyhetsbrev: Offentlige anskaffelser

Les eller last ned vårt nyhetsbrev med omtale av de siste viktigste nyhetene innenfor området offentlige anskaffelser.

Offentlige anskaffelser

KOFA uttaler seg om vilkårene for å benytte konkurranse med forhandling i del III
Adgangen til å benytte konkurranse med forhandling med forutgående kunngjøring er i forskriftens del III begrenset til visse unntakstilfeller, se § 14-3. Vi omtalte i nyhetsbrev nr. 2 sakene 2008/136, 2008/140 og 2008/59, hvor KOFA kom til at vilkårene i § 14-3 bokstav b og c ikke var oppfylt, og at det dermed ikke var adgang til å forhandle.

KOFA har nå kommet med en ny uttalelse om spørsmålet i sak 2010/129. Anskaffelsen gjaldt kommunal tjenestepensjon. KOFA viste til at unntaksreglen i FOA § 14-3 skal tolkes restriktivt, og oppdragsgiver fikk ikke medhold i at vilkårene i disse bestemmelsene var oppfylt. KOFA foretok en inngående prøvelse av den begrunnelsen som var gitt under behandlingen av klagen. Vi gjengir nedenfor hele prøvelsen for å illustrere hvor konkret KOFA prøver spørsmålet.

Om § 14-3 b (kontraktens art eller tilknyttede risiko tillater ikke samlet prisfastsettelse på forhånd) uttalte KOFA:

”(38) Offentlig tjenestepensjon er gjennom Hovedtariffavtalen, ”Vedtekter for tjenestepensjon – TPO” i vedlegg 5 til Hovedtariffavtalen og forsikringsvirksomhetsloven underlagt et omfattende regelverk. Selv om det på grunn av tjenestepensjonens natur ofte ikke vil være mulig å foreta en fullstendig beregning av oppdragsgivers kostnader på forhånd, inneholder regelverket etter det klagenemnda forstår relativt detaljerte regler for hvordan premien skal beregnes. Dette gjelder også for såkalt ikke-forsikringsbaserte ytelser. Slik klagenemnda forstår dette, innebærer det at det for store deler av anskaffelsen allerede er fastsatt en prismekanisme.

(39) Innklagede har i sine anførsler vist til at leverandørene likevel har kontroll og innflytelse på enkelte parametre for prisfastsettelsen, og at det derfor gjennom forhandlinger kan avtales nærmere mekanismer for prisfastsettelsen. Det er deretter nevnt en rekke eksempler på forhold det kan være aktuelt å forhandle om. At det er mulig å forhandle om prisfastsettelsesmekanismer er imidlertid ikke tilstrekkelig til å begrunne et unntak fra hovedregelen. Det sentrale spørsmålet er som nevnt om det på forhånd kan etableres en mekanisme for prising av kontraktsgjenstanden. Innklagede har i sine anførsler verken argumentert for, eller dokumentert, at det ikke vil være mulig å fastsette en prismekanisme på forhånd, som ga leverandørene mulighet til å prise slike elementer. Klagenemnda finner på bakgrunn av dette at innklagede ikke har dokumentert at forskriften § 14-3 bokstav b ga hjemmel til å benytte konkurranse med forhandling i foreliggende tilfelle.”

Videre uttalte KOFA om unntaket i § 14-3 c (ikke mulig å fastsette tilstrekkelig nøyaktige spesifikasjoner):
”(42) Det fremgår av konkurransegrunnlaget at tjenesten innklagede skulle anskaffe var ”tjenestepensjon for kommunens ansatte i samsvar med Hovedtariffavtalen kapittel 2.” Det var i konkurransegrunnlaget ikke angitt noen nærmere krav til tjenesten men i vedleggene ”Generell forespørsel” del 1 og del 2 var det bedt om en rekke svært detaljerte opplysninger om tilbudte produkter. Opplysningene det var bedt om angikk forhold som det var angitt at ville bli vurdert under tildelingskriteriene, slik som premieutjevningsfellesskap, samfunnsansvar, og avkastning av porteføljer.

(43) Innklagede har i sine anførsler vist til at pensjonsreformen fra 2009, samme år som konkurransen ble kunngjort, medførte at Hovedtariffavtalen ikke lenger var entydig, og at innklagede i en slik situasjon mener det ville være uforsvarlig å ikke forhandle med leverandørene. Det er også pekt på at to leverandører som følge av pålegg fra tariffpartene endret sine satser for fradrag for samordning av særtillegg, noe som ikke ville vært mulig i en åpen anbudskonkurranse.

(44) Når det gjelder de mulige endringene i pensjonsreformen bemerker klagenemnda at innklagede flere steder i konkurransegrunnlaget og tilhørende vedlegg har tatt høyde for endringer i regelverket om offentlig tjenestepensjon. Innklagede har ikke dokumentert eller konkretisert på hvilken måte det ikke ville være mulig å ta høyde for disse ved utarbeidelsen av spesifikasjonene for anskaffelsen.

(45) Klagenemnda kan ikke se at innklagede i sine anførsler har konkretisert hvordan eventuelle uklarheter i ordningen med offentlig tjenestepensjon, eller manglende samordningsregler, har medført at det ikke i tilstrekkelig grad kunne fastsettes nøyaktige spesifikasjoner for anskaffelsen. At innklagede vurderer det som mer hensiktsmessig å avklare disse forholdene gjennom forhandlinger, er ikke tilstrekkelig til å begrunne bruk av konkurranseformen.

(46) Når det gjelder uklarheter om tolkingen av Hovedtariffavtalen kapittel 2, med tilhørende vedtekter, er det forhold at tilbyderne på grunn av uavklarte punkter i det rammeverket som utgjør kravspesifikasjonen har valgmuligheter ved utformingen av sine tilbud, ikke i seg selv tilstrekkelig til å begrunne bruk av konkurranse med forhandling. I dette tilfellet ville innklagede, i den grad det forelå uklarheter som andre enn Pensjonskontoret hadde adgang til å avklare, selv kunnet avklare disse. I den grad det forelå uklarheter som ikke kunne avklares av andre enn Pensjonskontoret, ville disse ikke kunne avklares i forhandlingene.

(47) Til innklagedes påpekning av at to tilbydere endret sine tilbud under forhandlingene som følge av pålegg fra tariffpartene, bemerker klagenemnda at mulighet for tilbyderne til å endre sine tilbud på et slikt grunnlag i utgangspunktet ikke kan begrunne bruk av konkurranse med forhandling. Dette utgjør ikke et forhold vedrørende fastsettelsen ”spesifikasjoner” for anskaffelsen, men innebærer at man benytter forhandlinger til å rette feil i tilbudene som har sin bakgrunn i at leverandørene har tolket rammeverket for anskaffelsen feil. Etter klagenemndas mening, har innklagede etter dette heller ikke dokumentert å ha hjemmel i forskriften § 14-3 bokstav c til å benytte konkurranse med forhandling i dette tilfellet.”

Vi mener at uttalelsen fra KOFA i premiss 47 vil kunne forstås på en uheldig måte. Det er klart at konkurranse med forhandling ikke kan begrunnes i at leverandører har begått enkle feil ved innlevering av tilbudene som så må rettes før det kan inngås kontrakt. Der anskaffelsen er kompleks er det imidlertid nettopp nødvendig med forhandlinger etter § 14-3 bokstav c fordi oppdragsgiver ikke klarer å spesifisere anskaffelsen slik at alle leverandører forstår på lik måte hvilken ytelse som skal presteres. Bokstav c må også omfatte de tilfeller hvor oppdragsgiver ikke klarer å kommunisere sine krav på en tilstrekkelig tydelig måte. Når to av tre leverandører misforstår kravspesifikasjonen, slik tilfellet var i den aktuelle saken, kan dette like gjerne betraktes som en konsekvens av at oppdragsgiver ikke kunne fastsette tilstrekkelig nøyaktige spesifikasjoner som en følge av usikre rammevilkår, som en feiltolkning fra leverandørenes side.

Saken viser uansett at det skal mye til for å kunne benytte konkurranse med forhandling i del III.

Oppdragsgiver kan forholde seg til kun utfylt tilbudsskjema
I mange konkurranser kan tilbudene fra leverandørene ofte bli omfattende og det oppstår et spørsmål om oppdragsgiver skulle ha forholdt seg til opplysninger som befinner seg i vedlagte brosjyrer eller lignende. I sak 2010/281 behandlet KOFA et slikt spørsmål. Anskaffelsen gjaldt en omfattende rammeavtale med mange produktgrupper. KOFA uttalte i premiss 90:

”Det fremgår av konkurransegrunnlaget punkt 3.5 ”Priser” at tilbyderne skulle fylle inn alle priser og produktopplysninger om rullestolene selskapene tilbød i produkt- og prisskjemaet som var vedlagt konkurransegrunnlaget. Skjemaet var utformet med tanke på å dekke mange forskjellige produktvarianter. Det var videre opplyst at dersom tilbyderne hadde ytterligere opplysninger om de tilbudte produktene, skulle disse skrives inn i produkt- og prisskjemaet under punktet ”Vesentlige tilleggsopplysninger om produktet”. Innklagede har således tydelig opplyst at alle relevante opplysninger om produktet skal gis i produkt- og prisskjemaet. Det var således forutberegnelig for tilbyderne at kun opplysninger som var gitt her ville bli hensyntatt ved tildelingsevalueringen. Når det gjelder en så omfattende konkurranse som i dette tilfellet, der hvert tilbud i tillegg til utfylte produkt- og prisskjema omfatter flere permer med brukerveiledninger om de forskjellige produktene, kan klagenemnda ikke se at det faktum at innklagede har valgt å basere seg på et slikt produkt- og prisskjema ved tildelingsevalueringen fremstår urimelig eller vilkårlig. Klagers anførsel fører på bakgrunn av dette ikke frem.”

Denne avgjørelsen viser at dersom oppdragsgiver har vært tydelig i konkurransegrunnlaget om at en under evalueringen kun vil forholde seg til opplysninger gitt i utsendt tilbudsskjema, så har leverandørene ansvaret for å gi relevante opplysninger i dette tilbudsskjemaet.

KOFA klargjør muligheten for å be om supplerende opplysninger om leverandørens kvalifikasjoner - dissens
Oppdragsgiver har mulighet til å be om supplering eller utdypning av den informasjon leverandøren leverer inn for å bli kvalifisert, jf. §§ 12-4 (del II) og 21-4 (del III). I KOFA-sak 2010/208 hadde oppdragsgiver oppstilt kvalifikasjonskravet ”god soliditet” som skulle dokumenteres med årsregnskap fra de siste 3 år. Anskaffelsen var kunngjort 18. desember. Tilbudsfrist var 20. januar 2010. En av leverandørene leverte et årsregnskap som viste underskudd og negativ egenkapital for 2008, men det var i årsberetningen angitt at det var satt i verk tiltak for å snu utviklingen i 2009. Oppdragsgiver fikk 15. februar opplyst per telefon at firmaet hadde positiv egenkapital for 2009. Den 16. februar møtte leverandørens regnskapsfører hos oppdragsgiver og redegjorde for dette. Regnskapet for 2009 var ferdig, men ikke formelt sluttført og godkjent av revisor. Revisorgodkjent regnskap for 2009 som viste positiv egenkapital, forelå 24. februar 2010. Regnskap ble mottatt og godkjent av Brønnøysundregistrene 12. mai og kunngjort 20. mai.

Flertallet i klagenemnda viste til at tidligere praksis i KOFA om §§ 12-4 og 21-4 gjaldt tilfeller der tilbyderne ikke hadde inngitt noen dokumentasjon i samsvar med dokumentasjonskravene, og at det dermed ikke var noe å supplere eller utdype. I denne saken var det innlevert årsregnskap for de siste tre år som var tilgjenglige i tråd med dokumentasjonskravet. På grunn av at tilbudstidspunktet var 20. januar, var årsregnskapet for 2009 ikke tilgjenglig. Flertallet mente at å innhente årsregnskap for ytterligere et år (2009), som viste at selskapet hadde positiv egenkapital på tilbudstidspunktet, var en lovlig supplering i tråd med forskriften.

Mindretallet mente at fordi regnskapstallene for 2009 ikke forelå på tilbudstidspunktet, så måtte dokumentasjonskravet forstås som regnskapene for 2006, 2007 og 2008. Den inngitte dokumentasjonen var tilstrekkelig til å ta stilling til om kvalifikasjonskravet var oppfylt. Det var således ikke noe behov for supplering eller utdypning. Klagenemnda mente dermed at innklagende handlet i strid med § 12-4.

Saken bærer preg av at flertallet bestod av to praktikere, mens mindretallet bestod av en dommer. Avgjørelsen innebærer etter vår oppfatning en økt mulighet for å få supplert dokumentasjonen i situasjoner der en leverandør faktisk oppfyller kvalifikasjonskravene, men hvor dette ikke fremgår av den innsendte dokumentasjonen.

Når rammeavtaler åpner for avrop ved enten faste vilkår eller minikonkurranse kan det ikke være opp til oppdragsgivers skjønn å velge den ene eller andre avropsmekanismen for det enkelte avrop
Når oppdragsgiver inngår parallelle rammeavtaler, kan avrop skje gjennom faste vilkår eller ved minikonkurranse. I noen typer rammeavtaler benyttes det ofte en kombinasjon av dette. Det fastsettes eksempelvis faste vilkår som alltid kan benyttes for alle avrop, og ved siden av dette åpnes det for at det kan gjennomføres minikonkurranser for avrop over en viss verdi, men det overlates til oppdragsgivers skjønn for det enkelte avrop om en vil benytte de faste vilkårene eller om en vil foreta minikonkurranser.

Den danske Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, som er ansvarlig for regelverket om offentlige anskaffelser i Danmark, har etter å ha innhentet uttalelse fra EU Kommisjonen uttalt at en slik praksis er i strid med EU-retten. EU Kommisjonen uttalte:

”Som du så rigtigt påpeger, er udgangspunktet i direktivet fastsat i artikel 32, stk. 4, andet afsnit. Heri hedder det, at tildeling af kontrakter baseret på rammeaftaler kan ske enten på grundlag af de allerede fastsatte vilkår (dvs. uden at en fornyet konkurrence iværksættes) eller - hvis ikke alle vilkårene er fastsat i rammeaftalen - på grundlag af miniudbud. Uanset hvilken metode der vælges, skal den ordregivende myndighed fra begyndelsen beslutte, hvilke vilkår og betingelser der skal fastsættes i selve rammeaftalen, og hvilke der eventuelt kan holdes åbne og blive fastsat i et miniudbud. Deraf følger, at valget mellem de to metoder skal være truffet én gang for alle ved indledningen af proceduren, og den valgte metode skal derfor udtrykkeligt være fastsat i udbudsdokumenteme og i rammeaftalen.

Det betyder ikke, at det ved en rammeaftale er udelukket at anvende begge muligheder for tildeling af enkeltkontrakter. Men hvilken tildelingsprocedure der skal anvendes, må ikke overlades til den ordregivende myndigheds frie valg. Valget skal træffes på grundlag af objektive kriterier, der overholder principperne om ikke-diskriminering og gennemsigtighed. Og disse kriterier skal være fastsat i rammeaftalen. Det vil således være fuldt ud muligt at indgå en rammeaftale, der er opdelt i delkontrakter, og fastsætte, at kontrakter vedrørende en given delkontrakt vil blive tildelt efter allerede fastsatte vilkår, mens kontrakter vedrørende en anden delkontrakt vil blive tildelt efter et miniudbud. På samme måde kan det fastsættes, at for eksempel visse ydelser udføres til faste priser, der er fastlagt på forhånd, mens andre udføres til timepriser ganget med det nødvendige antal timer, som fastsættes ved et miniudbud. Hvad angår vareindkøb, kan man også forestille sig et system, hvor ”små” leverancer (op til en bestemt mængde) gennemføres på grundlag af allerede fastsatte priser, mens ”store” leverancer er omfattet af et miniudbud.”

Oppdragsgivere bør etter dette være forsiktige med å etablere rammeavtaler som gir oppdragsgiver et skjønn til å velge mellom å benytte faste vilkår eller å gjenåpne konkurransen gjennom minikonkurranse.
http://www.konkurrencestyrelsen.dk/service-menu/presserum/presse-2011/ski-rammeaftale-i-strid-med-udbudsreglerne/ski-rammeaftale/

Last ned (offentlige_anskaffelser_24_feb_2011)